KUDA TREBA DA IDE CRNA GORA: Neophodna je ustavna i zakonodavna reforma

Piše: Prof dr Djordjije Blažić

Gotovo 30 godina CG tumara u razvoju društvenog, političkog, posebno ekonomskog i finansijskog , pravnog ali i u ostalim segmetima sistema dobijajući, i sa medjunarodnih adresa, epitet Hibridne – kriminalzovane, visoko koruptivne i politizovane, državne tvorevine.

U tom kontekstu otvara se pitanja kuda treba da ide CG u narednom periodu nakon parlamentarnih izbora i koji su to ključni segmenti na kojima naša država treba intezivno raditi narednih godina ali i decenija, da bi se samo približila, a ne ostvarila, ustavom proklamovane ciljeve savremene demokratske, institucionalno jake, ekonomski i socijalno prosperitetne države, koja će ostvarivati dominantno interese svih gradjana CG a ne samo uskogrudih političkih klika, oligarha i tajkuna.

U tom kontekstu, bez pretenzija sveobuhvatnog apsolviranja veoma širokog spektra odnosa, u svim sferama, što bi zahtjevalo mnogo obimnije i detaljnije separatne studije, ovaj tekst se samo djelimično fokusira na neke prioritetne segmente koji se sami po sebi nameću kao preduslov i ključni izazov.
U bitnome to su tri pravca :
1).Ukupne društvene promjene, prije svega svijesti kako gradjana kao orginernih vršioca vlasti tako i politčkih aktera koji moraju shvatiti da je politika djelatnost od javnog interesa a ne pojedinačnih i grupaških interesa.
2).Sveobuhvatne normativne promjene kako ustavnog tako i zakonodavnog i podzakonskog okvira.
Posebno – institucionalne promjene u svrhu obezbjedjenja funkcionisanja institucija u korist svih gradjana a ne samo privilegovanih pojedinaca i grupa i
3). Kadrovske promjena kojima treba ojačati državne, lokalne institucije, javna tijela, javne službe i sve ostale institucionalne oblike vršenja javne djelatnosti. Tu posebno mislimo na legitimnost i legalitet kao i na profesionalizaciju institucija bez partijskih uticaja, što je dominantno dosadašnje njihovo obeležje.
Definitivno ove promjene iziskuju makar dvije faze:

1). Ustavnu reformu i

2 ) Zakonodavnu reformu, koja bi s obzirom na složeni i dugotrajni proces ustavnih promjena, koji zahtijeva prilično vrmena, trebala imati prioritet i bila usmjerena na ustavno pravno moguće institciobalnu i kadrovsku reformu u gotovo svim segmetima života i rada, orjenitisana prema dominatnom cilju i svrsi postojanja i države i institucija – interesa svih gradjana .
U tom kontekstu cijenim nužno potrebnim:
Ozbiljnu instistucionalnu reformu Ustava CG, koji je još 2007. donijet kao politički kompromis partija a ne kao izraz potrebe gradjana CG naročito u pogledu ostvarivanja ključni odredbi Ustava koje se odnose na oblik državne organizacije, demokratske vlasti, suverenosti gradjana, vladavine prava, ekološke i države socijalne pravde i profesionačizacije svih državanih organa, osim klasičnih političkih i izvršno političkih organa (Skupštine i Vlade). Evidentno je da napredak u institucionalnom pogledu kroz Ustavne amandamane na I-XVI iz 2015 godine nije riješio ključne probeleme funkcionisanja institucija čak naprotiv izazavo blokade ključnih institucija i vrlo jasno pokazao da je uspostavljeni sistem neodrživ kroz VD stanja većine ključnih institucija .
Posebno je od značaja za razvoj države i kontrole vlasti, trenutno potpuno zapostavljen, najvažniji demokratski institut „referenduma“ u donošenju odluka i na nacionalnom i na loklanom nivou, koji je u pravnom sistemu sveden na svega dva slučaja obaveznog rferenduma i to 1. kod promjena pojedinih ustavnih odredbi koje se tiču promjene ustava u odnosu na odredbe kojima se uredjuje suverenitet, obik vladavine, organizacije vlasti, biračko pravo itd i kojima se kroz institut abrogativnog, naknadnog, referenduma gradjana mogu dati saglasnost predlagaču Ustava da mijenja te odredbe ustava 3/5 većinom gradjana na rferendumu i tzv. konsultativanog referenduma kod teritorijalnih promjena lokalne samouprave, shodno Zakonu o teritorijalnoj organizaciji. Na tome se završava „vlast“ gradjana i njihov uticaj na društvene odnose, organizaciju i funkcionisanje vlasti u CG.
U tom kontekstu nužno bi bilo ustavnim promjenama jasno opredijeliti ključna pitanja od interesa za gradjane o kojima odluku mogu donijeti samo gradjani CG na refrendumu. Nedstatak i elimisanje gradjananja iz donošenje ključnih odluka za CG je već stvorio negativan osjećaj njihove marginalizacije za brigu i puteve razvoja svoje države i otvorio, bez potrebe, niz društvenih konflikata i podjela po nekim ključnim društvenim i političkim pitanjima kao što su NATO, priznavanje Kosova, ali i pitanja Zakona o vjerskim zajednicama itd.
Preduslov institucionalanog organizovanja i legitimnosti državnih i lokalnih istitucija je svakako realizacija ustavnog principa suvereniteta i neposrednost izbora poslanika i odbornika od strane birača kroz tzv. otvorene liste i glasanje za pojedinačne kandidate na tim listama, a ne kroz neustavno inaugurusane „partijske liste“ kojima se ne obezbedjuje legitimnost Skupštine CG, a pravno posljedično, i legitimnost svih drugih državnih institucija koje proizilaze iz odluka Skupštine CG.
Urgentno donošenje, u skaldu sa Ustavom, Zakona o Skupštini CG, Zakona o Vladi CG, Zakona o ministarstvima i organima uprave, Zakona o javnim agencijama i drugim javnim tijelima, Zakona o javnim službama kako bi se sistemski najviši državni organi stavili pod zakonodavnu kontrolu, koja ne postoji, već su najviši državni organi postali „samoregulatorna ili samokontrolna tijela“ uredjujući odnose savojim unutrašnjima aktima Poslovnikom Skupštine, Uredbom Vlade i sličnim aktima.
Posebno je sistemski neophodno obezbjediti ustavni princip medjusobne kontrole zakonodavne, sudske i izvrnše vlasti na način odavno poznat u teoriji političkih sistema svih razvijenih zemalja, tzv „ sistem kočnice i ravnoteže“ tj.medjusobne kontrole svih funkcija vlasti da svaka vlast kontroliše druge funkcije vlasti da se ne bi dešavalo da sudska vlast nije kontrolisana vlast iako kontroliše sve grane vlasti a da je ona postala „samokontrolna vlast“ koja sama sebe kontroliše preko Sudskog savjeta .
Donošejem Zakona o Skupštini CG kojim bi se uredila ključna pitanja organizacije, nadležnosti, kontrole Skupštine drugih organa vlasti, umjesto postojećeg Zakona o parlamentarnoj kontroli, načina odlučivanja i druga pitanja koja nijesu uredjena Ustavom, pored odbora i drugih radnih tijela koja učestvuju u kreiranju javne politike i zakonodavstva koja su uredjena poslovnikom, korisno bi bilo razmotriti i osnivanje „Državnog savjeta“ kao svjetodanog tijela, analogno „Atinskoj Geruziji“ (Savjetu mudraca) ili u SFRJ – Savjetu federacije, od istaknutih starijih naučnih, kulturnih, prosvjetnih, političkih i drugih ličnosti različitih profesija, koji nisu članovi partija, koji bi svojim životnim iskustvom, znanjem, autoritetom, pomogli da CG brže i efikasnije i enerigčnije kreće pravim putem u budućnost.
Slična je situacija i sa zakonom o Vladi i njenom zakonodavnom uredjivanju uz eliminisanje ovlašćenja Vlade da bude „samoregulatorni„ organ.
Temeljno preisptivanje načina izbora, organizacije i funkcija posebnih organa vlasti, sudstva, državanog tužilaštva, Ustavnog suda, bezbjednosnih organa i drugih državnih organa ali i tzv. Nezavisnih regulatornih tijela, drugih javnih agencija i javnih tjela, posebno u odnosu na njihov pravni status, izbor kadrova, ovlašćenja, odgovornosti kao i njihove odnose sa drugim državnim organima, uz puno poštovanje evropskih standarda kako bi se spriječila izražena politizacija ovih organa koji po svom stausnom pravnom položaju moraju biti visoko profesionalani .
Posebno je nužno preispitivanje zakonodavanog – organizacionog, funkcionalnog i posebno kadrovskog aspekta bezbjednostnih službi i njihove uloge u sistemu kao zaštitnika državanih interesa a samim time i interesa bezbjednosti gradjana CG i stavljanje pod čvrsom zakonodavnom i institucionalnom kontrolom i pojačanim odgovornostima kadrova u tim službama kako bi se obezbijedio mir, stabinost, slobode i prava gradjana i sankcionisali sve vidovi kriminala, korupcije, nasilništva i sve ostale devijantne pojave koje ostavljaju krupne negativne posledice i državu i na gradjanje.
Detaljniju reviziju sistema lokalne samouprave i eliminisanje izražene centralizacije u mnogim sferama društvenog života, a naročito u pogledu demokratizacije, decentralizacije, jačanja autonomije ali i odgovornosti, finansiranja lokalne samouprave i imovine lokalne samouprave, kako bi se sistem lokalne samouprave uskladio sa Evropskom Poveljom o loklanoj samoupravi, kao što je to bilo na početku reforme lokalne samouprave 2002 godine kada je Savjet Evrope ocijenio da je set reformskih zakona iz ove oblasti bio primjer u regionu.
Prorodni resursi kao nacionalno bogastvo svih gradjana CG, ne mogu biti privilegija bilo koje vlasti, pojedinca ili grupe ljudi, moraju biti enrgično zaštićeni kroz poseban institucionalnai oblik nezavisan od bilo koje vlasti, a ne marginalizovan kroz partijske instiucije i pojedince, formalno pravno inaugurisan kroz institut „službenika“ Zaštitnika imovinsko prvnih intersa u sastavu ministasrtva finansija, sa vrlo nejasnim pravnim statusom. U tom kontekstu ozbiljno treba ozbiljno razmišljati o samostalnom i nezavisnom „Državnom / loklanom pravobraniocu „ kao posebnom organu koji bi štitio državanu – loklanu imovinu, ocjenjivao korist/štetu koju ugovori imaju za državu ili loklnau zajednicu ii bez čije predhodne /naknadne saglasnosti ni jedan državni organ ne bi mogao odlučivati o bilo kojoj vrsti obligacionih ili drugih odnosa izmedju CG i drugih subjekata, kako fizičkih tako i pravnih lica. Na taj način jasno bi se locirala odgovornost i donosilaca odluka i Državnog/lokalnog pravobranioca i spriječile učestale devijantne pojave i zloupotrebe u upravljanju i korišćenju državne, ali i loklane imovine.

U tom kontekstu nužno bi bilo i preispitivanje zakonitosti „spornih“ pravnih poslova države, loklanih samouprava i dugih subjekata u korišćenju i raspolaganju sa državnom i lokalnom imovinom.
Preduslov svih navedenih društvenih, političkih, institucionalnih i drugih promjena, koje su manje više neuspješno radjene, rezultat su ključnog i determinišućeg faktora a to je visoko profesionalni i kompetentni kadar za svaku sferu društvanog i pravnog života, i radikalana promjena stvarnim, a ne samo formalni zakonskim uvodjenjem „Merit sistema“ tj. Sistema profesionalnosti i kompetentnosti noslaca profesionalnaih javnih funkcija u državnim organima, lokalnoj samoupravi i svim drugim javno pravnim subjektima koji vrše funkciju „vlasti“ a posebno subjektima koji vrše javna ovlašćenja tj,pružaju javne usluge.

Crnogorske institucije, liše političkog i izvršno političkog orana vlasti Skupštine i Vlade, po vokaciji sistema moraju biti profesionalizovane i lišene bilo kvog uticaja političkih partija i intersnih grupa na izbor najkvalitetnijih kadrova. Ovo iz jednostavnog razloga što esenciju svake javne institucije čine dominantno kadrovi, koji izvršavaju zakone i druge proise kojima se obezbedjuje zakonitost njihovog rada i odlučivanja o pravima ,obavezama i odgovornostima. U tom kontekstu od posebnog je značaja zakonodavna a naročito personalna reforma bezbjednosnih službi i nihove odgovornosti prema zakonodavnom tijelu ali i gradjanima CG.
Nepostojeći sistem političke i pravne odgovornosti nužno je inaugurisati u vršenju javnih poslova na svim nivoima jer je on jedini garant da se devijentne pojave neće tolerisati. Bez jačanja odgovornosti ni jedan sistem ne može ostvariti svoju ustavnu i zakonsku funkciju i predstavlja svoju negaciju otvarajući konstantno društvene probleme. Korupcija u javnom sektoru, nekompetentnost i nerad pojedinih institucija i politički uticaj na njih nužno razara pravno uspostavljeni sistem društveih vrijednosti i vječiti „kamen“ spoticanja i problema u društvu.

Pravo, pravda i pravičnost su temelji svake stabilne države i društva i jedini garant njihove stabilnosti.
Naravno ovo je daleko od konačnog spiska nužnih promjena koje treba da uslijede posebno vodeći računa o harmonizaciji zakonodavnih rješenja kako bi se eliminisali dualni pravni odnosi i regilisanje društvenih odnosa različitim materijalnim zakonima čime bi se olakšala primjena prava,