Tender još nije poništen, a Vlada već pravi novi plan za aerodrome: Može li CAAP tužiti Crnu Goru?

Američka kompanija koja je učestvovala na tenderu za Aerodrome Crne Gore, postupku koji je trajao više od sedam godina, danas je pozvala Vladu da njih proglasi pobjednicima tendera nakon što je korejska kompanija odustala.

Međutim, iza zahtjeva Corporación América Airports S.A. (CAAP) nalazi se mnogo ozbiljnije pravno i finansijsko pitanje: može li jedini preostali kvalifikovani ponuđač tužiti Crnu Goru ukoliko tender bude poništen – naročito u situaciji u kojoj Skupština o poništenju još nije odlučila, CAAP je u međuvremenu povećao ponudu, a Vlada već priprema novi Master plan, sopstvena ulaganja i poseban državni mehanizam za razvoj istih aerodroma?

Dokumentacija koju je analizirao VOP pokazuje da se država još 2019. snažno zaštitila: Ministarstvo je izričito zadržalo pravo da tender „obustavi, poništi, izmijeni ili produži […] u bilo kom momentu“, ponuđači su prihvatili da sami snose troškove učešća, a dokument sadrži i široko odricanje države od odgovornosti za te troškove. Ali postoji važna ograda – sama klauzula kaže da Ministarstvo takva prava ima samo „u mjeri u kojoj to dozvoljava Pravo Crne Gore“.

Zbog toga potencijalni spor CAAP-a ne bi morao biti zasnovan na tvrdnji da država nikada nije smjela da odustane od koncesije. Tenderska dokumentacija jasno pokazuje da jeste mogla.

Ključno pitanje bilo bi da li je konkretno poništenje zakonito, kojim je činjenicama obrazloženo i može li država faktički napustiti tender i krenuti u alternativni model razvoja prije nego što je Skupština, koja je nadležna da odluči, formalno poništila postupak.

Vlada predložila poništenje – Skupština još treba da odluči

Važna razlika koja se u javnosti često izgubila jeste da Vlada nije sama konačno poništila tender.

Na telefonskoj sjednici 23. jula Vlada je razmatrala Informaciju o koncesionom postupku i Predlog odluke o poništenju javnog oglasa za aerodrome Podgorica i Tivat.

Skupština je u ovom slučaju ključna jer je procijenjena vrijednost državne imovine koja je predmet koncesije 264,36 miliona eura. Vlada je još u aprilu, kada je predlagala da se koncesija dodijeli prvoplasiranom Incheonu, sama konstatovala da, prema Zakonu o državnoj imovini, o raspolaganju imovinom vrijednijom od 150 miliona eura, na predlog Vlade, odlučuje Skupština.

To znači da se između julske odluke Vlade da predloži poništenje i konačne odluke Skupštine otvorio prostor u kojem postupak formalno nije završen.

Upravo u tom prostoru CAAP sada traži da se postupak nastavi.

Korejci odustali, CAAP povećao ponudu

Vlada je u aprilu predložila da koncesiju dobije prvoplasirani Incheon Airport Consortium.

Tada je sama Vlada vrijednost budućeg aranžmana predstavila kao najmanje milijardu eura tokom 30 godina: 300 miliona eura investicione obaveze, oko 600 miliona eura procijenjenih prihoda države kroz varijabilnu naknadu i jednokratnu naknadu od 100 miliona eura.

Nakon što se korejski konzorcijum povukao iz postupka, CAAP je ostao jedini preostali kvalifikovani ponuđač.

Vlada se 23. jula opredijelila da Skupštini predloži poništenje tendera.

Međutim, CAAP tvrdi da je samo šest dana kasnije, 29. jula, zvanično dostavio poboljšanu ponudu: 101 milion eura jednokratne koncesione naknade i 35,21 odsto godišnjih bruto prihoda Aerodroma Crne Gore.

Prema tvrdnji kompanije, jednokratna naknada je tako postala čak nešto viša od Incheonove, dok je procenat varijabilne naknade izjednačen sa ponudom korejskog konzorcijuma.

To stvara novo pitanje koje Vlada mora da objasni:

Da li je nakon 29. jula ponovo razmatrala ponudu CAAP-a i da li i dalje postoje razlozi zbog kojih je samo nekoliko dana ranije Skupštini predložila poništenje postupka?

Sama činjenica da je CAAP povećao ponudu ne znači da Vlada mora da mu dodijeli koncesiju. Ali je veoma važna ukoliko je finansijska neprihvatljivost njegove ranije ponude bila jedan od ključnih razloga za izbor poništenja umjesto nastavka postupka.

Tender nije završen, a Vlada već organizuje drugi model

Još veća kontradikcija pojavila se početkom septembra.

Dok Predlog odluke o poništenju još treba da dobije konačni epilog pred Skupštinom, Vlada je 2. septembra objavila da formira Međuresorsko koordinaciono tijelo za razvoj i povećanje kapaciteta aerodroma Podgorica i Tivat, na čijem će čelu biti premijer Milojko Spajić.

Istovremeno je najavljena hitna izrada novog dugoročnog Master plana, kao i infrastrukturne intervencije koje bi trebalo da počnu već za sezonu 2027. godine.

Vlada je potom i formalno usvojila Informaciju o prioritetnim aktivnostima za unapređenje aerodromske infrastrukture i donijela odluku o obrazovanju Međuresornog koordinacionog tijela. Njegov zadatak nije samo analiza, već koordinacija i praćenje realizacije prioritetnih aktivnosti na unapređenju aerodromskih kapaciteta.

Premijer je najavio novi terminal u Podgorici, rekonstrukciju i proširenje platforme, rekonstrukciju i produženje piste, kao i druge zahvate na oba aerodroma.

A upravo je „izgradnja, rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje Aerodroma Crne Gore“ predmet projekta koji je Vlada još 2019. ponudila kroz koncesiju.

U tabeli osnovnih podataka iz tenderske dokumentacije predmet koncesije ponovo je identično definisan – izgradnja, rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje Podgorice i Tivta.

Tu nastaje najosjetljivija institucionalna kontradikcija:

ako tender formalno još nije završen i Skupština još treba da odluči o njegovom poništenju, na kojoj pravnoj i finansijskoj pretpostavci Vlada već organizuje razvoj aerodroma kao državnog projekta?

Sama izrada Master plana nije dokaz nezakonitosti. Država može planirati razvoj vlastite infrastrukture i pripremati rezervne scenarije.

Ali je legitimno pitanje da li se ovdje radi samo o pripremi za jedan od mogućih ishoda ili izvršna vlast već postupa na osnovu političke odluke da koncesije neće biti – prije konačne odluke institucije koja je za to nadležna.

Država sebi jeste ostavila pravo da poništi tender

Za odgovor na pitanje koliko je CAAP pravno jak, presudan je originalni dokument iz oktobra 2019.

VOP je analizirao Pretkvalifikacionu dokumentaciju za koncesiju Aerodroma Crne Gore, koju je Ministarstvo saobraćaja i pomorstva pripremilo uz pomoć Međunarodne finansijske korporacije – IFC.

U članu 3, pod naslovom „Zadržana prava“, stoji:

„U mjeri u kojoj to dozvoljava Pravo Crne Gore, Ministarstvo zadržava sva prava vezana za vođenje Tenderskog postupka […] uključujući […] prava da obustavi, poništi, izmijeni ili produži Tenderski postupak u bilo kom momentu.“

To je široka i nedvosmislena zaštitna klauzula.

CAAP, dakle, teško može uspješno tvrditi da je samo postojanje mogućnosti poništenja bilo neočekivano ili suprotno pravilima tendera.

Ali jednako je značajno ono što stoji na početku iste odredbe – „u mjeri u kojoj to dozvoljava Pravo Crne Gore“.

Drugim riječima, Ministarstvo je sebi ostavilo diskreciju, ali ne i pravo da postupa mimo zakona.

Tenderski postupak je, prema istoj dokumentaciji, regulisan pravom Crne Gore.

Zato bi eventualni sud prije mogao razmatrati zakonitost konkretne odluke i procedure nego apstraktno pravo države da tender poništi.

CAAP teško može tražiti povrat sedmogodišnjih troškova

Još jedna linija zaštite države nalazi se odmah na početku dokumentacije.

U Izjavi o odricanju od odgovornosti Ministarstvo i IFC naveli su da neće imati obavezu da potencijalnim ponuđačima nadoknađuju troškove kojima su bili izloženi u vezi sa tenderom i projektom.

Član 4.6 je još direktniji: svaki potencijalni ponuđač snosi sve troškove i izdatke svog učešća u tenderskom postupku.

To ozbiljno slabi eventualnu jednostavnu tvrdnju CAAP-a: „sedam godina smo učestvovali, potrošili novac i država nam sada mora refundirati troškove“.

Ne mora – barem ne samo na tom osnovu.

15 godina za Aerodrome CG koje su pojeli skakavci: Master plan postoji od 2011, ali je sada njegova izrada “hitna“

Aerodromi Crne Gore mogu sami da ulože do 300 miliona eura

Ali to nije isto što i potpuna zaštita države od svake moguće odgovornosti.

Klauzula o sopstvenim troškovima ponuđača ne može sama po sebi odgovoriti na sasvim drugo pitanje: šta ako bi sud utvrdio da je konačna odluka države donesena mimo zakona ili propisane procedure?

Sedam godina za postupak koji je trebalo završiti za nekoliko mjeseci

Originalni dokument pokazuje i koliko je tender odstupio od početnog plana.

Javni oglas objavljen je 11. oktobra 2019.

Prema tadašnjem rasporedu, konačna tenderska dokumentacija trebalo je da bude izdata u martu 2020, najbolji ponuđač izabran u aprilu, koncesioni ugovor potpisan u junu, a finansijsko zatvaranje završeno u trećem kvartalu 2020. godine.

Dokument, doduše, izričito navodi da je raspored samo indikativan, a Ministarstvu je dato pravo da ga mijenja po sopstvenom nahođenju.

Zato samo trajanje postupka nije dokaz nezakonitosti.

Ali je politički i ekonomski teško zanemarljiva činjenica da postupak čije je komercijalno zatvaranje bilo planirano za jun 2020. ni u septembru 2026. nema konačan epilog.

Može li CAAP tužiti?

Može.

CAAP može koristiti pravna sredstva protiv odluka za koje smatra da povređuju njegova prava, a kompanija je to u ovom istom tenderu već činila pred crnogorskim sudovima.

Ali potpuno je drugo pitanje da li bi takvu tužbu dobila i, posebno, da li bi mogla ostvariti odštetu.

Dokumentacija daje državi jak prvi odgovor: pravo na poništenje bilo je rezervisano od početka, ponuđači snose sopstvene troškove, a Ministarstvo i IFC su se široko ogradili od odgovornosti za njih.

CAAP, s druge strane, ima potencijalno važna pitanja na svojoj strani: ostao je jedini kvalifikovani ponuđač nakon povlačenja Incheona, tvrdi da je naknadno povećao finansijsku ponudu na nivo praktično jednak prethodno favorizovanom ponuđaču, tender formalno još nije okončan pred Skupštinom, dok Vlada već organizuje alternativni model razvoja upravo onoga što je predmet koncesije.

Zbog toga bi eventualni spor mogao da se prelomi na mnogo užem pitanju: da li je država zakonito iskoristila pravo koje je sebi rezervisala ili je unaprijed odlučila ishod postupka, a formalno poništenje ostavila Skupštini da ga naknadno potvrdi.

Pitanja na koja Vlada duguje odgovor

Prije nego što Skupština odluči o sudbini jednog od najdužih i finansijski najvećih koncesionih postupaka u Crnoj Gori, javnost bi morala da zna najmanje nekoliko stvari.

Da li je Vlada nakon 29. jula formalno razmatrala novu ponudu CAAP-a od 101 milion eura i 35,21 odsto bruto prihoda?

Ako jeste – kakav je zaključak te procjene? Ako nije – zašto nije?

Da li Vlada i dalje insistira da Skupština poništi tender i, ako insistira, koji je sada razlog za poništenje?

Da li novoformirano Međuresorsko koordinaciono tijelo planira investicije samo kao rezervnu opciju ili polazi od toga da koncesioni postupak više neće biti nastavljen?

I, konačno, da li je Vlada prije pokretanja alternativnog modela pribavila pravno mišljenje o mogućem sporu sa CAAP-om i finansijskim rizicima po državu?

Jer ono što je početkom septembra izgledalo kao završena politička odluka o budućnosti Aerodroma, pravno još nije završena stvar.

Tender traje dok nadležna institucija ne odluči drugačije. CAAP je još u postupku. Njegova nova ponuda je na stolu. Skupština tek treba da presiječe. A Vlada se, istovremeno, već ponaša kao da zna kakav će taj ishod biti.

To je danas centralno pitanje ovog sedmogodišnjeg tendera.