PREDSTAVLJEN IZVJEŠTAJ EK ZA CRNU GORU: Nastavljene su političke tenzije i polarizacija

Danas je u Podgorici predstavljen Izvještaj EK za Crnu Goru za 2022. godinu.

U nastavku donosimo ključne nalaze Izvještaja:

Kada je riječ o političkim kriterijumima, nastavljene su političke tenzije, polarizacija, izostanak konstruktivnog angažmana između političkih partija i neuspjeh u stvaranju konsenzusa o ključnim pitanjima od državnog interesa, što je dovelo do toga da dvije fragmentirane vlade padnu nakon izglasavanja nepovjerenja. Na pravilno funkcionisanje crnogorskih institucija uticala je politička nepostojanost, nestabilnost vlade i tenzije unutar vladajuće većine, što je uticalo na odugovlačenje procesa donošenja odluka i sprovođenje reformi. Glavni pravosudni organi, uključujući i Ustavni sud, rade u nekompletnom sastavu zbog nemogućnosti Skupštine da bira nove članove, čime se narušava njihovo pravilno funkcionisanje. Ustavni sud od sredine septembra nije bio u mogućnosti da ispunjava svoju ulogu zbog nepostojanja kvoruma, što je dodatno pojačalo političku neizvjesnost.

Zaključivanje Temeljnog sporazuma sa Srpskom pravoslavnom crkvom uticalo je na političku atmosferu i dodatno podiglo tenzije. Sve u svemu, vlade i Skupština nisu u praksi pokazali svoju posvećenost reformskoj agendi vezanoj za EU.

Nije bilo napretka u pogledu sveobuhvatne reforme izbornog institucionalnog i pravnog okvira, kao ni u odnosu na preporuke Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) Organizacije za evropsku bezbjednost i saradnju (OEBS) nakon posmatračke misije na parlamentarnim izborima 2020. Skupštinski odbor za sveobuhvatnu izbornu reformu nije bio operativan od juna do novembra 2021. godine i sastao se samo dva puta u 2022, prije nego što mu je istekao mandat u julu 2022. Lokalni izbori održani su u pet opština. U maju 2022, Skupština je usvojila izmjene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi koje omogućavaju održavanje svih preostalih lokalnih izbora 2022. godine istog dana. Ustavni sud je u julu te izmjene ocijenio neustavnim. Ostaje da se osigura kredibilan, nezavisan i efikasan institucionalni odgovor na takozvanu ‘aferu koverta’.

Rad Skupštine obilježili su bojkoti vladajuće većine i opozicije, promjene vlada i smjena dva uzastopna predsjednika u tom procesu. Proces donošenja zakona je bio značajno pogođen. Nije bilo kredibilnog političkog dijaloga ni konstruktivnog angažmana političkih partija u cilju jačanja parlamentarne odgovornosti i nadzora vlade. Saradnju Vlade i Skupštine treba dodatno regulisati kako bi se povećalo učešće Skupštine i nadzor nad procesom pristupanja.

Skupština je nastavila da jača svoju transparentnost uspostavljanjem nekoliko servisa usmjerenih prema građanima. Kapacitet Skupštine da integriše i nadgleda pitanja rodne ravnopravnosti treba da se unaprijedi.

Uloga civilnog društva je prepoznata i promovisana, iako je potrebno dodatno unaprijediti postojeći pravni i institucionalni okvir kako bi se ojačali mehanizmi konsultacija i saradnje između državnih institucija i civilnog društva u kontekstu procesa pristupanja EU.

Crna Gora je umjereno spremna u pogledu reforme javne uprave. Sve u svemu, postignut je ograničen napredak, uključujući usvajanje nove Strategije za reformu javne uprave 2022-2026. S druge strane, nastavile su da se osjećaju posljedice reorganizacije javne uprave i izmjena Zakona o državnim službenicima i namještenicima usvojenih 2021. godine, u vidu kadrovskih izmjena, gubitka znanja o pitanjima vezanim za proces pristupanja EU i sveukupnog usporavanja reformske dinamike. Smanjeni uslovi uvedeni ovim izmjenama izvor su stalne zabrinutosti u kontekstu zapošljavanja na osnovu zasluga, te stručnosti i nezavisnosti državnih službenika. Nadalje, nacrt izmjena i dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi bi na sličan način smanjio takve uslove na lokalnom nivou. Skupština tek treba da usvoji izmjene i dopune Zakona o pristupu informacijama. Tek treba da se uspostave i efikasne linije odgovornosti unutar uprave. Potrebna je jaka politička volja za efikasno rješavanje pitanja vezanih za zapošljavanje zasnovano na zaslugama, optimizaciju državne uprave i sprovođenje upravljačke odgovornosti.

Crna Gora ostaje umjereno spremna kada je u pitanju pravosudni sistem. Ukupno gledano, tokom izvještajnog perioda ostvaren je ograničen napredak. Sprovođenje ključnih pravosudnih reformi i dalje je u zastoju. Obavljena su određena visoka imenovanja u pravosuđu koja su dugo bila na čekanju, dok su ostala, uključujući i Ustavni sud (za koja je potrebna kvalifikovana skupštinska većina) još uvijek na čekanju. I dalje postoji zabrinutost u odnosu na institucionalni učinak i konsolidaciju nezavisnog Sudskog i Tužilačkog savjeta. Bilans rezultata u odnosu na sudsku odgovornost i dalje je ograničen. Efektivna nezavisnost, integritet, odgovornost i profesionalizam pravosuđa treba dalje da se jača, uključujući sprovođenje relevantnog ustavnog i zakonskog okvira i usvajanje zakonskih promjena u skladu s evropskim standardima. Takođe je potrebno ojačati efikasnost pravosuđa. Još uvijek se čeka usvajanje nove strategije za racionalizaciju pravosudne mreže, kao i implementacija IKT strategije za pravosuđe. Crna Gora nastavlja da ostvaruje napredak u domaćem procesuiranju ratnih zločina.

Crna Gora je postigla određeni nivo spremnosti u borbi protiv korupcije. Tokom izvještajnog perioda postignut je ograničen napredak, a prošlogodišnje preporuke samo su djelimično ispunjene. Bilans rezultata u prevenciji korupcije je dodatno poboljšan, posebno zbog pozitivnog trenda u radu Agencije za sprečavanje korupcije. Međutim, potrebno je učiniti više da se osigura integritet, nepristrasnost i odgovornost Agencije, te da se poboljšaju njeni opipljivi rezultati i povjerenje koje uživa u javnosti, u skladu s preporukama stručne misije organizovane 2021. Kako bi pokazala vjerodostojan odgovor krivičnog pravosuđa, Crna Gora još uvijek mora da poboljša svoj bilans rezultata u odnosu na istrage, krivično gonjenje i pravosnažne presude u borbi protiv korupcije, uključujući korupciju na visokom nivou. Nadalje, pravni i institucionalni okvir mora se  poboljšati u skladu s pravnom tekovinom EU i evropskim standardima, uključujući djelotvornu upotrebu finansijskih istraga i zaplijenu i konfiskaciju imovine u takvim slučajevima. Sektori koji su najosjetljiviji na korupciju zahtijevaju ciljanu procjenu rizika i posvećenu akciju.

U borbi protiv organizovanog kriminala, Crna Gora ima određeni nivo spremnosti/ umjereno je spremna. Postigao se određeni napredak u ispunjavanju prošlogodišnjih preporuka, posebno u pogledu efikasnosti krivičnih istraga. Obnovljena je puna upotreba specijalnih istražnih mjera. Zakonske izmjene uvele su mjere zaštite od političkog uticaja na imenovanje ili razrešenje načelnika policije. Izrađen je registar stvarnih vlasnika. Unaprijeđen je administrativni okvir za vatreno oružje i usvojena je nova strategija o sprječavanju terorizma, pranja novca i finansiranja terorizma. Uhapšene su neke ključne ličnosti organizovanih kriminalnih grupa, a dostignut je još jedan rekord u odnosu na zaplijenu droge. Pokrenut je prvi zajednički istražni tim sa trećom zemljom. Broj pravosnažnih presuda u slučajevima organizovanog kriminala je u porastu. Međutim, potrebno je ojačati bilans rezultata sudskih presuda o krijumčarenju duvana i pranju novca, upotrebe finansijskih istraga i kapaciteta za oduzimanje imovinske koristi stečene kriminalom. Crna Gora tek treba da riješi neke sistemske nedostatke koji postoje horizontalno u sistemu krivičnog pravosuđa, uključujući način na koji sudovi postupaju po predmetima organizovanog kriminala. Ovo će zahtijevati odvraćajuću politiku određivanja kazni i reviziju korištenja sporazuma o priznanju krivice u slučajevima organizovanog i teškog kriminala.

Crna Gora je umjereno spremna u oblasti osnovnih prava. Zakonodavni i institucionalni okvir je uglavnom uspostavljen i Crna Gora nastavlja da ispunjava svoje međunarodne obaveze u pogledu ljudskih prava. Međutim, i dalje su potrebni dodatni napori da se on u potpunosti implementira. Što se tiče slobode izražavanja, Crna Gora ima koristi od pluralističkog medijskog okruženja i postigla je određeni nivo spremnosti. Postignut je ograničen napredak u pogledu prošlogodišnjih preporuka. Zakonski okvir o zaštiti novinara i drugih medijskih radnika unaprijeđen je usvajanjem izmjena i dopuna Krivičnog zakonika, kojima su propisane strože kazne za napade i prijetnje na novinare i ometanje ili onemogućavanje njihovog rada. Međutim, nedostatak djelotvornog sudskog postupanja u važnim starijim slučajevima i dalje predstavlja razlog za ozbiljnu zabrinutost. Revizija zakonskog okvira i izrada nove medijske strategije ostaju na čekanju, kako bi se osigurala njihova međusobna usaglašenost i puna usklađenost s pravnom tekovinom EU i relevantnim evropskim standardima. Potrebni su trajni napori u borbi protiv dezinformacija i kako bi se ograničili efekti uznemiravanja na internetu i govora mržnje, bez nesrazmjernog ograničavanja slobode izražavanja. Javni emiter RTCG nastavio je da proizvodi politički uravnotežen i raznolik sadržaj. Zadržala se duboka politička polarizacija medijske scene, dok je rastuća konkurencija velikih regionalnih medija dodatno opteretila lokalno medijsko tržište.

Kada je riječ o ekonomskim kriterijumima, Crna Gora je dobro napredovala i umjereno je spremna u razvoju funkcionalne tržišne ekonomije. Nakon što je doživjela oštru recesiju 2020, privreda je zabilježila snažan oporavak u 2021. i nastavila da raste stabilnim tempom u prvoj polovini 2022, dok je ukidanje ograničenja kovida-19 podstaklo domaću i vanjsku potražnju. Oporavak je doveo do povećanja prihoda i veoma velikog poboljšanja u bilansu budžeta. Posljedice ruskog rata protiv Ukrajine do sada su bile ograničene, uprkos veoma značajnom doprinosu ove dvije države crnogorskom turizmu u prošlosti. Podstaknuta porastom globalnih cijena robe, inflacija je značajno porasla. Vlada je usvojila ambiciozan program fiskalnih reformi (nazvan “Evropa sad”) kako bi podržala postpandemijski oporavak i obezbijedila fiskalne stimulativne mjere koje ublažavaju teret po domaćinstva zbog rasta cijena energije i hrane. Eksterne neravnoteže su se značajno smanjile zahvaljujući oporavku turizma, dok je stanje na tržištu rada počelo da se poboljšava, uprkos tome što strukturni problemi i dalje postoje. Bankarski sistem je ostao stabilan, a nekvalitetni krediti nisu značajno porasli u 2022, nakon što je 2021. godine istekao moratorijum na kredite usvojen u kontekstu krize kovida-19.

Crna Gora je postigla određeni napredak i umjereno je spremna da se nosi s pritiskom konkurencije i tržišnim snagama unutar EU. Posljednje dvije vlade radile su na poboljšanju inovacionih kapaciteta i postavljanju osnova za zelenu i digitalnu tranziciju u nastojanju da diversifikuju usku proizvodnju u Crnoj Gori. Konkretno, sprovode se moderne telekomunikacije i ambiciozni projekti zelene energije. Međutim, i dalje postoje nedostaci u infrastrukturi, budući da su administrativni i finansijski kapaciteti države za implementaciju velikih javnih investicija i dalje ograničeni. Obrazovni sistem nastavlja da se suočava s brojnim izazovima zbog hroničnog nedostatka diplomaca iz oblasti nauke, tehnologije, inženjerstva i matematike (STEM). Osim toga, niska dodatna vrijednost domaćih proizvoda, mala veličina domaćih preduzeća i nizak nivo učešća u izvozu predstavljaju prepreke za povećanje produktivnosti i konkurentnosti domaćih preduzeća.

Što se tiče dobrosusjedskih odnosa i regionalne saradnje, Crna Gora generalno održava dobre bilateralne odnose s drugim zemljama u procesu proširenja u regionu i sa susjednim državama članicama EU, obilježene kontinuiranom saradnjom i nekoliko posjeta na visokom nivou. Odnosi sa Srbijom i dalje su izazovni, ali obje strane signaliziraju veću spremnost za resetovanje odnosa i rad na rješavanju otvorenih pitanja. Generalno, Crna Gora aktivno učestvuje u regionalnoj saradnji.

Što se tiče sposobnosti Crne Gore da preuzme obaveze iz članstva u EU, država je nastavila rad na usklađivanju s pravnom tekovinom EU u mnogim oblastima, ali je u cjelini postignuti napredak bio ograničen.

Klaster unutrašnjeg tržišta ključan je za pripreme Crne Gore da ispuni zahtjeve EU u ovoj oblasti i od velikog je značaja za ranu integraciju i razvoj Zajedničkog regionalnog tržišta. Otvoreno je svih devet poglavlja, sa završnim mjerilima koja treba da se ispune u svakom poglavlju. Napredak je postignut u nekoliko oblasti unutar klastera, posebno u: (i) nadzoru tržišta, akreditaciji i standardizaciji; (ii) jačanju kapaciteta Zavoda za zapošljavanje u Evropskoj mreži službi za zapošljavanje; (iii) kontinuiranom usklađivanju sa Direktivom o uslugama; (iv) zakonodavstvu o računovodstvu; (v) usklađivanju s pravnom tekovinom EU o pravima intelektualne svojine i (vi) transparentnosti državne pomoći i naređivanju povrata nezakonite državne pomoći. Stabilnost crnogorskog bankarskog sektora je takođe napredovala, kao i usklađivanje zakonodavstva o zaštiti potrošača i usvajanje implementacionog zakonodavstva o zdravstvenoj zaštiti.

Klaster konkurentnosti i inkluzivnog rasta i povezane reforme značajno su povezane s Programom ekonomskih reformi Crne Gore. Svih osam poglavlja je otvoreno, a završna mjerila su postavljena u svim osim u dva, a to su poglavlja 25 (nauka i istraživanje) i 26 (obrazovanje i kultura), koja su oba privremeno zatvorena. Ostaje da se ispune završna mjerila u preostalih šest poglavlja. Određeni napredak je postignut u različitim oblastima, odnosno u usklađivanju sa Direktivom o smanjenju troškova širokopojasnog pristupa, poreskom zakonodavstvu i administrativnoj saradnji i uzajamnoj pomoći. Takođe je postignut napredak u daljoj implementaciji revidirane industrijske politike. Nasuprot tome, sporo se napredovalo u pripremama za pristupanje Konvenciji o zajedničkom tranzitnom postupku, u sprovođenju mjera predviđenih Strategijom za olakšavanje trgovine 2018-2022, te u sprovođenju akcionog plana za usklađivanje s pravnom tekovinom EU o ekonomskoj i monetarnoj politici.

Klaster zelene agende i održive povezanosti je u osnovi Zelene agende za Zapadni Balkan i usko je povezan s Programom ekonomskih reformi Crne Gore i Ekonomskim i investicionim planom Evropske komisije. Sva četiri poglavlja su otvorena, sa završnim mjerilima koja treba ispuniti u svakom poglavlju. Postignut je određeni napredak u stvaranju funkcionalnog „dan unaprijed“ energetskog tržišta i u pripremi za članstvo u Pariškom memorandumu o razumijevanju o kontroli države luke. Ostvaren je ograničen napredak u reviziji i implementaciji strategije razvoja saobraćaja; o upravljanju vodama i poboljšanom izvještavanju o klimatskim promjenama.

Klaster o resursima, poljoprivredi i koheziji obuhvata politike povezane sa strukturnim fondovima EU i razvojem kapaciteta za preuzimanje odgovornosti buduće države članice EU. Takođe obuhvata neke od ključnih oblasti javne politike koje su esencijalne za osiguranje održivih sistema ishrane i pomoć ruralnim zajednicama da se razviju i ekonomski diverzifikuju. Svih pet poglavlja je otvoreno, sa završnim mjerilima koja treba da se ispune u svakom od njih. Napredak je postignut u različitim oblastima, posebno u poljoprivredi, hrani i ribarstvu, gdje su se dodatno podržala poljoprivredna gazdinstva i ruralna prehrambena preduzeća u usklađivanju s evropskim standardima, te u implementaciji IPARD-a. Što se tiče finansijskih i budžetskih odredbi, napredak je postignut kroz poboljšanu koordinaciju i upravljanje vlastitim resursima.

Što se tiče klastera vanjskih odnosa, Crna Gora je privremeno zatvorila Poglavlje 30 i mora da ispuni jedino završno mjerilo poglavlja 31. Crna Gora nastavlja punu usklađenost sa Zajedničkom vanjskom i bezbjednosnom politikom EU, uključujući restriktivne mjere EU nakon neisprovocirane agresije Rusije na Ukrajinu. Takođe usklađuje svoje stavove sa stavovima EU, uključujući i u okviru Svjetske trgovinske organizacije, te održava dobru saradnju s međunarodnim organizacijama. Može se primijetiti napredak u usvajanju Zakona o kontroli izvoza robe dvostruke namjene, u skladu s pravnom tekovinom EU, i ratifikaciji Dodatnog protokola 6 Centralnoevropskog sporazuma o slobodnoj trgovini (CEFTA). Obrazac glasanja Crne Gore u Ujedinjenim nacijama o sajber kriminalu u potpunosti je podudaran sa stavom koji zauzima EU i njene države članice. U oblasti migracija, Crna Gora je potpisala plan saradnje s Evropskom kancelarijom za podršku azilu (sada Agencija EU za azil) i pridružila se Evropskoj migrantskoj mreži, mreži EU stručnjaka za migracije i azil, u svojstvu posmatrača. Vrijeme obrade zahtjeva za azil je skraćeno. Vizna politika Crne Gore nije u potpunosti usklađena s politikom EU i Crna Gora još uvijek nije prekinula svoj program državljanstva za investitore, uprkos prethodnim preporukama i obavezama. Crna Gora je država-partner na Zapadnom Balkanu u kojoj se nalazi srazmjerno najveći broj ukrajinskih državljana koji su pobjegli od rata. Donijela je odluku kojom se licima koja bježe iz Ukrajine odobrava jednogodišnja privremena zaštita, za koju se do sada prijavilo više od 5552 Ukrajinca, većinom žena i djece.

Ključni datumi

Jun 2003: Samit EU-Zapadni Balkan u Solunu potvrđuje evropsku perspektivu Zapadnog Balkana.

Jun 2006: EU odlučuje da uspostavi odnose sa Crnom Gorom kao suverenom i nezavisnom državom.

Oktobar 2007: Potpisan Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Crne Gore.

Decembar 2008: Crna Gora podnosi zahtjev za članstvo u EU.

Decembar 2009: Bezvizno putovanje u šengenski prostor za građane Crne Gore.

Maj 2010: Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju stupa na snagu.

Novembar 2010: Evropska komisija daje mišljenje o zahtjevu Crne Gore za članstvo u EU.

Decembar 2010: Evropski savjet dodjeljuje status kandidata Crnoj Gori.

Jun 2012: Pregovori o pristupanju zvanično su otvoreni na prvoj međuvladinoj konferenciji.

Decembar 2013: Otvaraju se poglavlja „vladavine prava“ 23 i 24, zajedno sa tri druga poglavlja.

Februar 2018: Evropska komisija usvaja svoju strategiju za „Kredibilnu perspektivu proširenja i pojačan angažman EU sa Zapadnim Balkanom“.

Maj 2018: Ponovo su pokrenuti samiti EU i Zapadnog Balkana, počevši od samita održanog u Sofiji, tokom kojeg su lideri potvrdili evropsku perspektivu regiona i odredili niz konkretnih akcija za jačanje saradnje u oblastima povezivanja, sigurnosti i vladavine prava.

Februar 2020: Revidirana metodologija, koju je predstavila Evropska komisija, za podsticanje procesa proširenja sa snažnijim političkim upravljanjem i na vjerodostojniji, predvidljiviji, dinamičniji način.

Do juna 2020. otvorena su sva 33 skrining poglavlja, od kojih su tri privremeno zatvorena.

Oktobar 2020: Evropska komisija usvaja Ekonomski i investicioni plan za podršku i približavanje Zapadnog Balkana EU.

Jun i decembar 2021: Održavaju se političke međuvladine konferencije prema revidiranoj metodologiji proširenja kako bi se omogućilo političko upravljanje procesom pristupanja.