CGO: Parlamentarna etika bez odgovornosti – 11 godina, pet prijava i nijedna izrečena sankcija
Više od jedanaest godina nakon donošenja prvog Etičkog kodeksa poslanika, sistem etičke odgovornosti u Skupštini Crne Gore nije proizveo nijednu sankciju niti jednu meritorno utvrđenu povredu Kodeksa, pokazuje nova analiza Centra za građansko obrazovanje (CGO) „Parlamentarna etika bez odgovornosti“, koju su pripremili Miloš Knežević, Mira Popović Trstenjak, Melodie Tran Tuan, Oskar Berisha i Ivan Kašćelan.
Od donošenja prvog Etičkog kodeksa u decembru 2014. godine do kraja 2025. godine podnijeto je ukupno pet prijava, ali nijedna nije rezultirala meritorom odlukom o tome da li je Kodeks prekršen. Istovremeno, od 2017. godine nije podnijeta nijedna nova prijava.
„Odsustvo prijava i sankcija ne može se tumačiti kao dokaz visokih etičkih standarda u Skupštini. Naprotiv, kada više od jedanaest godina postoji mehanizam koji gotovo da nije proizveo nijedan ishod, a posljednjih devet godina nije ni aktiviran, opravdano je postaviti pitanje da li taj mehanizam uopšte funkcioniše“, ocjenjuju iz CGO.
Tokom posmatranog perioda nije nedostajalo situacija koje su otvarale pitanje etičke odgovornosti poslanika. Zabilježeni su incidenti koje je i sam Odbor za ljudska prava i slobode opisivao kao agresivne, nasilničke i neprimjerene, kao i uvredljiva komunikacija i izjave koje su otvarale pitanje diskriminatornog i homofobnog govora. U najmanje dva slučaja organizacije civilnog društva javno su pozivale ovlašćene aktere da aktiviraju Etički kodeks, ali ni to nije rezultiralo pokretanjem postupka.
Jedan od ključnih problema je zatvorenost sistema, jer je etička odgovornost poslanika gotovo u potpunosti prepuštena samim poslanicima. Građani, mediji, organizacije civilnog društva i zaposleni u Skupštini nemaju mogućnost da neposredno podnesu prijavu, već zavise od spremnosti ovlašćenih političkih aktera da to učine.
Istovremeno, o odgovornosti odlučuju kolege prijavljenog poslanika u politički sastavljenom Odboru za ljudska prava i slobode, dok o žalbi odlučuje Kolegijum predsjednika Skupštine. U postupku nema nezavisnog ili stručnog elementa koji bi utvrđivao činjenice i doprinosio nepristrasnoj i ujednačenoj primjeni pravila.
Kodeks iz 2019. godine jeste otklonio konkretnu proceduralnu blokadu zbog koje pet prijava iz 2015. i 2016. godine nije razmotreno, ali nije riješio suštinski problem. Od 2017. do kraja 2025. godine nije podnijeta nijedna nova prijava, pa se sistem iz faze u kojoj nije mogao da odluči ni kada je prijava postojala pomjerio u fazu u kojoj se mehanizam više uopšte ne aktivira.
Dodatnu slabost predstavlja normativna neodređenost Kodeksa. Ključni pojmovi poput privatnog interesa, povezanog lica, koristi, dostojanstva poslaničke funkcije ili degradiranja ugleda Skupštine nijesu dovoljno precizno definisani. Kodeks takođe ne sadrži jasan katalog povreda niti kriterijume za procjenu njihove težine.
Za kršenje Kodeksa poslaniku se mogu izreći samo opomena ili javna opomena, što ne omogućava dovoljno proporcionalan odgovor na različite vrste i težinu povreda.
Slabosti su vidljive i u sistemu prijavljivanja privatnog interesa. Tokom 2024. i 2025. godine Odboru nije dostavljena nijedna izjava o postojanju privatnog interesa, iako Kodeks propisuje takvu obavezu. Istovremeno, nijesu dovoljno uređeni sadržaj izjave, njeno objavljivanje i evidentiranje, dalje učešće poslanika u raspravi i odlučivanju nakon prijavljivanja interesa, kao ni posljedice neprijavljivanja.
Edukacija poslanika, zamišljena kao važan preventivni mehanizam nakon preporuka GRECO-a, takođe nije sprovedena u potrebnoj mjeri. Godišnje obuke nijesu realizovane propisanom dinamikom, dio planiranih aktivnosti nije sproveden, a učešće poslanika bilo je izuzetno nisko.
Posebno zabrinjava podatak da nijedne godine nije organizovana posebna praktična obuka posvećena samom Etičkom kodeksu, konkretnim obavezama poslanika i načinu njegove primjene.
Poređenje sa Evropskim parlamentom, Irskom i Francuskom pokazuje da se izazovi crnogorskog sistema ogledaju u nedovoljnoj preciznosti pravila, zatvorenosti nadzora unutar političkih struktura, uskom rasponu mjera i izostanku njihove primjene.
Evropski parlament ima razrađenije kriterijume i širi raspon proporcionalnih sankcija, dok irski i francuski modeli pokazuju značaj nezavisnog elementa u nadzoru, mogućnosti sprovođenja istraga, objavljivanja nalaza i upućivanja predmeta drugim nadležnim organima.
CGO preporučuje reformu sistema
CGO preporučuje izmjenu Etičkog kodeksa poslanika kroz precizno definisanje ključnih pojmova i kataloga povreda, jasne kriterijume za procjenu njihove težine i odmjeravanje mjera, kao i širi raspon proporcionalnih posljedica.
Potrebno je proširiti krug ovlašćenih podnosilaca prijava i u postupak odlučivanja uvesti nezavisan stručni element, uz jasna pravila o izuzeću i mogućem sukobu interesa.
Neophodno je detaljnije urediti i prijavljivanje privatnog interesa, kao i odnos Kodeksa prema drugim zakonima i mehanizmima odgovornosti. Kada određeno ponašanje može predstavljati i povredu zakona, mora postojati mehanizam za dostavljanje predmeta Agenciji za sprečavanje korupcije (ASK), tužilaštvu ili drugom nadležnom organu.
„Etički kodeks ne smije biti zaboravljeni dokument niti zbir načela čija primjena zavisi od političke volje. Jedanaest godina bez ijedne meritorne odluke i devet uzastopnih godina bez ijedne prijave nijesu dokaz visokih etičkih standarda u Skupštini, već ozbiljan signal da sistem odgovornosti ne funkcioniše. Zato je potrebno otvoriti prostor za njegovu suštinsku reformu, kako bi etička pravila postala primjenjiv mehanizam odgovornosti, a ne samo formalna obaveza“, zaključili su u saopštenju.
