Uloga lokalnih samouprava u procesu evropskih integracija

Lokalna samouprava u Crnoj Gori uređuje se neposredno Ustavom Crne
Gore i Zakonom o lokalnoj samoupravi a posredno nizom ostalih
zakonskih propisa koji se prvenstveno tiču uređenja prostora, fiskalne
politike, koncesionih nadoknada i drugih pitanja. Strategija upravne
reforme prepoznala je značaj razvoja lokalnih zajednica, ali je taj razvoj u
praksi podijelio sudbinu stagnacije ukupnih društvenih reformi. Uzroci su
brojni, a kao primaran se može izdvojiti još uvijek nedovoljno razvijena
svijest o potrebi daljeg razvoja lokalnih zajednica kroz unaprijeđenje
sistema decentralizacije. Centralne vlasti kroz nekoliko zakonskih tekstova,
a prvenstveno kroz Zakon o državnoj imovini, ograničile su dio ovlašćenja
koje su pripadale lokalnoj samoupravi, a to je jedno od osnovnih prava za podsticaj decentralizacije i razvoja – pravo na imovinu.
Ustav Crne Gore propisuje pravo građana i građanki na lokalnu samoupravu.
Zanimljiv je način na koji je isti ustav propisao raspolaganje određenim
svojinskim ovlašćenjima. Naime, u članu 116 se kaže: “Opština vrši određena
svojinska ovlašćenja nad stvarima u državnoj svojini u skladu sa zakonom.
Opština ima imovinu. Opština se finansira iz sopstvenih prihoda i sredstava
države. Opština ima budžet.“ Iz ovoga je jasno da je ustavopisac dao široke
mogućnosti za uspostavljanje finansijske održivosti lokalnih zajednica, ali
ne i da je ovu normu u cjelosti izveo. Ostaje nedoumica oko tumačenja pojmova svojina i imovina. Kao direktna posljedica se javlja tumačenje
da je sve državna svojina, a da uz dobijenu saglasnost od centralnih vlasti
lokalna samouprava može dalje raspolagati imovinom. Ovako postavljena
normativna rješenja štete razvoju lokalnih zajednica u Crnoj Gori.
Zakon o lokalnoj samoupravi donijet je 2003. nakon čega je doživio niz
izmjena i dopuna. Najupečatljivija izmjena je način izbora predsjednika
opštine, odnosno gradonačelnika. Sa sistema neposrednog izbora, prešlo
se na sistem izbora u predstavničkom domu građana i građanki, tj. na
posredni sistem izbora. Ova izmjena je pokazala mnoge nedostatke u
organizaciji sistema lokalne samouprave u Crnoj Gori. Inače slaba uloga
lokalnih skupština u odnosu na predsjednika opštine ili gradonačelnika
je dodatno izgubila legitimitet kroz činjenicu da, iako se posredno bira
od strane neposredno izabranih odbornika uloga, značaj i uticaj izvršne
vlasti u lokalnim samoupravama je neuporedivo veći u odnosu na lokalnu
skupštinu.
Postoji mogućnost organizovanja lokalne samouprave kroz nekoliko
zakonom predviđenih oblika. To su opština, Glavni grad, Prijestonica i
gradska opština. Postojeći kontekst ukazuje na potrebu da se razmisli o
unaprijeđenju politipskog uređenja lokalne samouprave u Crnoj Gori.
Pristup koji bi dao više modela organizacije bio bi ‘eksibilniji i imao više
šansi da podstakne uspostavljanje održivih sistema lokalnih samouprava
u cilju stvaranje pune održivosti već uspostavljenih sistema, ubrzanja
ruralnog razvoja i unaprijeđenja sistema lokalne demokratije.
U Crnoj Gori se još uvijek ne prepoznaje u dovoljnoj mjeri uloga lokalnih
samouprava u procesu evropskih integracija. Evropski standardi u sistemu
lokalne samouprave su sadržani u mnogim poveljama, konvencijama i
preporukama. Pitanjima lokalnih zajednica naročito se bavio i bavi Savjet
Evrope, čija je Crna Gora država članica, a koji posebno ističe značaj
decentralizacije i demokratije. Značaj razvoja demokratskih procesa u
lokalnim zajednicama, prvenstveno kroz unaprijeđenje sistema učešća
građana i građanki u donošenju odluka na lokalnom nivou, je od presudne
važnosti za razvoj demokratskog kapaciteta cijelog društva.

Kako je lokalna samouprava sistem koji je u mogućnosti da neposredno priđe
građanima i građankama i uključi ih u proces planiranja i odlučivanja, ovaj
sistem je od izuzetne važnosti za razvoj svijesti o integrisanju u mnogo širu
zajednicu, o prednostima otvaranja i razmjene iskustava sa drugim lokalnim
zajednicama. Kroz sistem lokalne samouprave proces integracija Crne Gore
u EU se na naje&kasniji način može približiti svakom njenom građaninu i
građanki, učinivši ga realno vidljivim. Razvoj svijesti o integracijama nije
samo integracija Crne Gore u EU, već i upoznavanje i približavanje lokalnih
samouprava u samoj Crnoj Gori i regionu.
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi predstavlja model za sprovođenje
zakonskih i sistemskih reformi evropskih zemalja u ovoj oblasti. Povelja
je potpisana 1985, a stupila je na snagu 1. septembra 1988. Njen cilj je
a&rmisanje ključnog značaja lokalne samouprave čiji je koncept izložen u
članu 3. Povelje kao izraz međunarodnog teorijskog stava evropskih država.
Potpisivanjem ove Povelje, države se obavezuju na primjenu principa koji
treba da omoguće upravnu, političku i &nansijsku nezavisnost lokalne
samouprave. Razvoj sistema lokalne samouprave je neophodan dio reformi
za dalji napredak društva i bolji i kvalitetniji život građana i građanki.
Ovaj koncept podrazumijeva osposobljenost javnih vlasti da rukovode
dijelom javnih poslova u interesu lokalnog stanovništva. Lokalne vlasti
će to pravo vršiti preko savjeta i skupštine koja je sastavljena od članova
neposredno izabranih na izborima, putem zborova građana i građanki,
na referendumima, kao i kroz druge oblike građanske participacije,
ukoliko su predviđeni statutom teritorijalne jedinice. Na ovaj način
oblik organizovanja lokalnih vlasti mora se približiti građanima, jer je i
ustanovljen radi njihovih interesa i potreba. Kao potvrdu ovoj tvrdnji, u
članu 4, stavu 3. Povelje kaže se da će se javni poslovi po pravilu vršiti od
strane onih vlasti koje su najbliže građanima.
Evropska gradska povelja Savjeta Evrope iz 1992. proklamuje dijalog vlasti,
izabrane od strane građana i građanki kao članova gradske zajednice.
Ističe se da ukoliko gradovi dobro funkcionišu, postoji i garancija
odbrane ljudskih prava i lokalne demokratije. Građanima i građankama
treba omogućiti da slobodno i demokratski biraju svoje predstavnike,
da moraju biti konsultovani povodom svih većih projekata koji se tiču
budućnosti zajednice, da učestvuju na svim nivoima lokalne, političke
i administrativne strukture, da učestvuju u nadzoru nad radom uprave.
Gradske vlasti treba da omoguće i učešće mladih u lokalnom životu.
Evropska povelja o učešću mladih ljudi u lokalnom i regionalnom životu iz
1992. upućuje vlasti da omoguće učestvovanje u donošenju odluka mladim
ljudima, u ranom uzrastu, jer se na taj način oblikuje njihova demokratska
svijest. Ukazuje se na zadovoljavanje speci&čnih potreba mladih ljudi, kao na
primjer: mogućnost zapošljavanja, nalaženje stambenog prostora za život,
uspostavljanje povoljnog okruženja, održavanje raznih kulturnih dešavanja,
mogućnosti u pogledu obrazovanja, zdravlja, treniranja i slobodnog
vremena uopšte. Trebalo bi organizovati razne obuke, podržati projekte i
inicijative mladih, omogućiti informisanje uz obezbjeđivanje sredstava za
komunikaciju kako bi se postigao zadovoljavajući obim njihovog učešća na
nivou lokalne samouprave.

Evropska konvencija o učešću stranaca u javnom životu na lokalnom nivou iz
1992. uvodi savremene standarde koji vode računa i o stranim državljanima
koji aktivno učestvuju u životu lokalne zajednice. Promoviše se sloboda
izražavanja stranaca, sloboda udruživanja i organizovanja, mogućnost
uspostavljanja konsultativnih tijela za njihovo predstavljanje na lokalnom
nivou, kao i pravo glasanja na izborima lokalnih vlasti.
Uz još brojne međunarodne izvore prava i pravnu tekovinu EU vezanu za
sistem razvoja i a&rmacije lokalnih zajednica, ovi principi treba da budu
osnova sadašnjeg i budućeg razvoja lokalnih zajednica u Crnoj Gori.
Kako je nesporno da je građanin centralna &gura u sistemu izgradnje
lokalne samouprave, ohrabrivanje njegove inicijativnosti je od izuzetnog
značaja za dalji razvoj demokratskih procesa i na lokalnom, ali i na
državnom nivou. Ova inicijativnost se mora podsticati kroz dalji razvoj i
unaprijeđenje učešća građana i građanki u odlučivanju na lokalnom nivou.
Zakonom su predviđene izvjesne forme učešća građana i građanki kao što
su javne rasprave, zbor građana, mjesni referendum, inicijativa, građanska
inicijativa, pravo na građansku žalbu ili peticiju a sve u cilju unaprijeđenja i
podsticanja kroz donošenje Plana i programa učešća lokalnog stanovništva
u vršenju javnih poslova. U praksi ovaj sistem neposredne demokratije
skoro da i ne postoji. Na terenu imamo apatično stanje gdje sami građani i
građanke ne vjeruju da mogu značajnije uticati na odluke lokalnih vlasti, pa
samim tim postojeće zakonske institute incidentno koriste.
Treba skrenuti pažnju i na potrebu donošenja Zakona o lokalnim izborima
koji bi mogao doprinijeti uspostavljanju e&kasnijeg i efektivnijeg sistema
biranja na lokalnom nivou, a kao posljedicu proizvesti veću angažovanost
i osjećaj da ja kao građanin mogu uticati na odluke koje se tiču mojih
životnih potreba. Crnoj Gori predstoji još puno posla na uspostavljanju
održive, decentralizovane, e&kasne i efektivne lokalne samouprave, ali je
izvjesno da će proces evropskih integracija to ubrzati, kao i da će učiniti
lokalne samoprave aktivnim sudionicima u ovom procesu.

(Autor: Boris Marić)